連續四次會議提出支持銀行多渠道補充資本，連續三次會議“點名”中小銀行資本補充，金融委對銀行資本水平的關注到了前所未有的高度。

11月28日，國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱金融委）召開第十次會議，研究防范化解重大金融風險攻堅戰進展和下一步思路舉措等問題，部署近期金融改革開放重點工作。

金融委已形成每月一次例行會議的常態化機制。從表述上看，本次會議并無太多新提法，多是針對前期部署的政策舉措的再強調，例如，再次強調“加大逆周期調節力度”、“提升金融體系的適應性、競爭力和普惠性”等。

會議部署了近期在增強服務實體經濟能力、完善資本市場基礎制度、改進金融治理、擴大金融業對外開放等方面的改革措施，要求各成員單位根據職責分工加快落地實施，金融委辦公室加強協調和督促，形成集成效應。

要點一：連續三次“點名”中小銀行資本補充

會議指出，下一步要堅持既定方針政策，調整優化思路和舉措，平衡好穩增長和防風險的關系，加大逆周期調節力度，注重在改革發展中化解風險，多渠道增強商業銀行特別是中小銀行資本實力，完善防范、化解和處置風險的長效機制，保持金融體系穩健運行，維護經濟社會大局穩定。

金融委第八次、第九次、第十次連續三次會議都提出要重點支持中小銀行多渠道補充資本，足見監管部門對中小銀行資本水平的重視。興業銀行首席經濟學家魯政委對券商中國記者表示，商業銀行所有的經營損失都是靠資本來吸收，資本水平的高低反映的是風險抵補能力的強弱。在應對風險沖擊時，銀行首要的自救方式就是補充資本。同時，在現有股東無力補充資本的情況下，監管要求引入戰略投資者，這本身也是一種平穩的兼并過程。

充足的資本是銀行抵補風險、實現業務擴張的“本錢”，特別是在經濟下行期，銀行不良貸款不斷暴露需要加大核銷力度，以及要通過加大信貸投放支持實體經濟，這些都要依靠充足的資本作支撐。銀行資本補充的方式主要分兩類，一類是內源性資本補充，主要依靠利潤留存；一類則是外源性資本補充，方式包括IPO、定向增發、優先股、永續債、二級資本債、可轉債等。

盡管近年來銀行業發行資本補充工具“熱火朝天”，但發行主體依舊是國有大行、股份制銀行，城商行、農商行等中小銀行外源性資本補充能力相對較弱。有粗略統計顯示，今年以來，商業銀行資本補充債券（含永續債、二級資本債）發行量近萬億元，但城商行、農商行融資規模不足10%。

以A股上市銀行三季報披露的數據為例，工農中建交五大國有銀行資本充足率均較年初有不同程度增長，10家上市銀行資本充足率較年初有所下滑，除中信銀行、招商銀行這兩家股份制銀行外，其余8家全部為城商行和農商行。

為拓寬中小銀行外源性資本補充渠道，監管層已經有所行動。今年7月，監管部門發文允許股東人數累計超過200人的非上市銀行發行優先股；另外，今年新推出的銀行永續債也進一步擴容至城商行，臺州銀行、徽商銀行、瀘州銀行先后獲批在境內市場發行永續債。

優先股、永續債向中小銀行敞開大門，也利于優化中小銀行的資本結構。從我國商業銀行的各級資本工具和補充渠道來看，核心一級資本主要依賴普通股和留存收益；其他一級資本工具目前包括優先股、永續債，在2019年永續債創設之前，未上市或在新三板掛牌的中小銀行無法發行優先股，許多中小銀行的其他一級資本接近于0。

要點二：“改革”成高頻詞有何內涵？

銀行充實資本實力，是防范、化解和處置風險的一項重要舉措，但并非唯一舉措。本次會議特別指出要“完善防范、化解和處置風險的長效機制”，那么，究竟何為“長效機制”？

本次會議多次提及“改革”二字，或許就是答案。不破不立，探索建立完善的問題金融機構市場化退出機制，以及按照適配性原則實施差異化監管都是“進一步深化中小銀行改革”、“注重在改革發展中化解風險”所需要的。

央行近期發布的《中國金融穩定報告（2019）》就指出，下一步將探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。北京一位資深銀行業研究人士對券商中國記者表示，對于問題金融機構，不能僅想著用資本補充的方式來化解風險，同時也要利用好市場化退出手段，在遵循“成本最小化”的原則下，通過收購兼并等方式優化銀行業結構。

銀保監會城市銀行部副主任劉榮近日表示，理論上看，銀行化解風險的方式是多層次的：一是銀行調整自己，自我消化，通過補充資本，提高自身抵御風險的能力；二是重組；三是收購兼并；四是借助外部力量接管，如包商銀行；五是破產，但這種方式在國際上都較為少見，因為銀行的牌照還是有價值的，大部分都是通過收購兼并的方式。

成熟市場中，在激烈的市場競爭下，問題銀行退出市場并非稀奇的事。美國聯邦存款保險公司（FDIC）研究表明，美國每3家社區銀行只有1家能夠生存，高效的退出機制是銀行業平穩運行的保障。問題銀行的處置方式主要包括承接收購、過橋銀行以及破產清算。同時，存款保險制度的完善性對于銀行處置的效率起著至關重要的作用。

央行《報告》也指出，下一步要積極探索以存款保險為平臺，建立市場化法治化的金融機構退出機制。探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。在金融機構市場化退出中，要發揮存款保險基金和各行業保障基金的作用。存款保險基金應及時通過收購承接、過橋銀行、經營中救助和存款償付等方式處置風險，以保護存款人利益、維護金融和社會穩定。

此外，探索差異化監管也是近年來國際金融監管的主流趨勢。例如，美國就根據銀行規模、業務復雜性等因素采用差異化監管標準，對社區銀行的監管要求相較于大銀行有所放松，現場檢查程序也更為簡化，以降低社區銀行的財務成本和合規成本。今年10月，美聯儲對商業銀行資本充足率、杠桿率、大額風險暴露、流動性指標、壓力測試及監管報告等要求統籌進行了修訂，以進一步落實適配性的監管原則。

魯政委表示，從國際經驗來看，進一步加強“適配性”監管原則的落實，特別是簡化甚至放松歷史表現優異、低風險的中小金融機構監管，不僅可以為中小金融機構營造更為有利、健康的監管環境，還可以進一步集中監管資源，更有針對性的防范系統性金融風險。

反觀我國，目前，僅有流動性監管指標、宏觀審慎評估（MPA）等少數考核落實了差異化監管，適配性監管原則仍待在更廣范圍內應用落地。近日央行、銀保監會發布的《系統重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》被看作是我國深化差異化監管的重要一步。民生銀行首席宏觀研究員溫彬表示，該辦法通過四大類13項指標對銀行定量打分，輔之以監管定性評價，為監管分類奠定了較好基礎，銀行正式進入差異化監管時代。

要點三：改進金融治理，監管開出這樣“藥方”

值得注意的是，本次會議中所提出的“改進金融治理”在此前的金融委會議中較少提及，那么，何為金融治理？又該如何改進金融治理？

實際上，銀保監會近期專門就金融治理問題有過較為全面的“發聲”。銀保監會副主席梁濤上周末在出席國際金融論壇（IFF）第16屆全球年會時特別指出，當前金融業運行中還存在一些風險問題，金融業發展還不平衡、不充分，金融服務實體經濟的質量和水平還有待進一步提高。部分金融機構公司治理水平和風險防控能力不能完全適應高質量發展的要求，需要進一步增強金融業的治理能力，充分利用各項有利條件維護金融體系的穩健運行。

梁濤認為，增強金融業治理能力，首先要堅決防止發生系統性金融風險。信貸的順周期特征會加大經濟波動的幅度，在經濟下行期，金融機構風險偏好下降，可能會加大經濟下行的壓力。要進一步加強逆周期調節，完善金融機構盡職免責和激勵考核機制，引導金融機構對實體經濟的支持力度，推動金融與經濟良性循環。

另外，要高度重視防范金融風險在金融市場和同業網絡中的傳播。進一步完善系統重要性金融機構的監管，穩妥處置風險水平高、行業競爭弱的機構，引導金融機構加強交易對手的管理，健全風險管理機制，防止單家機構的風險蔓延引發系統性風險。

增強金融業的治理能力，還要深入推進金融供給側結構性改革，提高服務實體經濟的能力。梁濤稱，目前，我國金融機構的數量超過5000家，但是機構種類不多、業務模式相近、客戶選擇集中。一些熱門行業和客戶面臨的多頭融資、過度融資的問題嚴重，部分處于成長期的企業則獲得的金融支持較少，金融供給的適應性、普惠性明顯不足。

“中小銀行要改進商業模式，找準發展定位，不求大而全、專注小而美。切實發揮扎根當地、服務小微的積極作用。”梁濤稱。

增強金融業的治理能力，還需要進一步提高金融機構的公司治理水平。梁濤認為，好的公司治理結構能夠充分發揮股東、管理層、員工等各方面利益相關者的積極性，形成激勵機制，推動金融機構沿著正確的方向發展，有效地應對內外部的風險。所以，要把完善激勵約束機制、內控機制和風控體系有機結合起來，科學設定內部激勵考核體系，減少規模和速度等數量指標，增加風險防控、服務實體經濟效益提升的質量因素，完善綜合評價體系。

實際上，今年以來，個別中小銀行風險事件的暴露，其背后都有公司治理和內控體系存在嚴重缺陷的誘因。魯政委也對券商中國記者表示，從銀行業務角度看，個別中小銀行出現風險主要還是表現在貸款業務上，其背后所反映的問題通常是大股東將銀行當作“提款機”，通過關聯交易將銀行掏空解決自己的問題，這就暴露出銀行的公司治理和風險內控存在嚴重不足。因此，金融委第九次會議之所以提出要“健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系”，就是要從根源上解決中小銀行發展的體制機制問題，通過強調公司治理的作用，使銀行有清晰的業務發展定位，找到合適的商業模式，確立正確的風險偏好，避免內部人控制，從而實現可持續發展。

增強金融業的治理能力，要進一步加強合規建設。梁濤稱，要把遵守法律法規和監管規定作為開展業務前提和底線，其他參與金融活動的機構也必須遵守監管規則。

增強金融業的治理能力，還要持續提升監管能力，加強金融監管。梁濤表示，監管部門做到管住人、看住錢，扎牢防火墻，加大對違法違規行為的懲處力度，提高監管的前瞻性、預見性。及時發現和處置風險，減少風險損失事關重要。要加強金融風險預警機制建設，制定具有可操作的風險評測指標，努力實現風險早識別、早預警、早發現、早處置，指導金融機構開展不利情景下的壓力測試，制定具有可操作性的風險應對預案。要加強金融監管協調、統籌金融監管資源、形成監管合力、消除監管套利，共同維護好金融體系的穩健運行的良好態勢。

此外，增強金融業的治理能力，還要加強國際合作。梁濤表示，在當前金融體系面對諸多復雜挑戰的背景下，更應加強國際合作，增強宏觀經濟的協調性，結合本國經濟發展實際，推廣監管措施在全球范圍內一致有效實施，同時要進一步加強國際監管合作。完善系統重要性金融機構監管、完善跨境風險處置機制，提高金融開放條件下金融業治理能力、風險防控能力，更加有效地維護金融穩定。